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从限行和拥堵收费的国际经验来看 拥堵费适合中国吗?

汽车普及相伴而来的问题具有很大的普遍性,尤其是空气污染与交通拥堵问题。虽然空气污染问题随着电动汽车的兴起而以一种出人意料的方式得到解决,交通拥堵的问题仍然非常具有挑战性。在考虑这一问题的解决方案时,其他国家的先行教训与经验,值得深入考察,以形成中国城市汽车使用管理的最优选择。

限行和拥堵收费的国际经验

在拥堵治理的选项中,一项实行很早的措施我们都很熟悉,那就是限行。早在上世纪70年代,限行即在南美的布宜诺斯艾利斯开始实施,并逐渐扩展到其他南美城市。部分欧洲城市如巴黎也实行了限行,更多着眼空气污染问题而对高排放车辆限行。

着眼拥堵问题的汽车限行在国内已实施多年,基于尾号的限行最为普遍。从每周五限一、到单双号限行,不同的限行方案对应不同的车流调节力度。从实施效果来看,基于尾号的限行除了和拥堵费一样存在可能的驾驶员适应性问题一样,尾号限行的另一特点是限行本身没有直接瞄准拥堵问题的本身,即特定区域、特定时段的交通流量,而是瞄准一个看似直接、其实间接的政策目标,即特定车辆的出行,从而存在被规避的可能,而导致效果的削弱。一个最简单的例子就是一个家庭购买一辆以上不同尾号汽车,从而一定程度上削弱限行效果,又同时在另一维度衍生出停车的问题。

限行之外,拥堵费是出现于2000年后的另一选项。拥堵费不仅有较多的国际案例可循,而且也是多年来国内研讨较多、关注较高的政策选项之一。国外实行拥堵费的主要包括新加坡、瑞典的斯德哥尔摩、英国的伦敦,以及意大利的米兰等多个城市。在这些城市中,新加坡的例子虽然广为人知,但相对特殊。伴随拥堵收费,新加坡还历来实行严格的汽车限购。截至2020年,新加坡人口近590万,而机动车保有量不足百万,其中小汽车保有量约63万,千人汽车保有量不仅明显低于发达国家水平,甚至低于中国目前的全国平均水平,更远低于中国一线城市的汽车拥有水平。因此,相比其他城市无限购的场景,新加坡拥堵收费的效果尤其具有特殊性。

新加坡之外,伦敦、斯德哥尔摩等无限购城市的例子更具有参考意义。以伦敦为例,于2003年2月开始,在市长的直接领导之下,伦敦交管局开始导入针对特定时段、特定区域的拥堵收费。具体来说,非周末的每天早7点到晚6点半之间进入伦敦中心区27平方公里范围内的小汽车驾驶员将被征收5英镑的额外收费。该政策的实施带来显著效果。2004年的数据表明,收费区域内小汽车、出租车数量显著下降,而公交、自行车出行显著增加,交通拥堵程度较政策实施之前下降了30%以上。类似的效果也在瑞典的斯德哥尔摩得到验证。在经历2006年1月开始的半年试行之后,斯德哥尔摩于2007年经由投票表决之后正式导入拥堵收费政策,对在早晚高峰进入内城区域的车辆收取额外的拥堵收费。拥堵收费的效果迅速而显著。车流量的下降幅度一度高达近30%,即使在政策实施五年以后也仍保持在20%左右。

但拥堵收费政策并不是一劳永逸的。除开驾驶员在应激反应期结束后可能的适应之外,外部因素的变化会让拥堵收费政策的成效经受考验。例如,伦敦在引入拥堵费之后,一度对出租车和营运车辆豁免,但在Uber和Lyft等共享汽车快速增长的条件下,这一豁免是否延续值得探讨。一些其他的外部因素也会让拥堵收费的效果发生变化,例如,通胀因素会让一个给定的收费水准随时间而打折。不断涌入的新增私家车辆中总有一部分会忽略拥堵收费而依然驶入收费区域。这些因素都会客观上抵消拥堵收费政策的有效性,让政策本身的不断迭代成为必要。

更重要的是,拥堵收费政策的实践并不总是成功的,或者说,拥堵收费的成功是需要条件的。就硬件条件而言,公交系统的替代作用至关重要。仍以伦敦为例,在2003年引入拥堵收费的前一天,伦敦市政府额外准备了300辆大巴以满足人们进出收费区域的替代需要;而在2007年,伦敦试图将拥堵收费区域扩展到城市的西部,但遭到居民反对而搁置,一个重要的原因就在于拓展区的公交网络远不如市中心完善。

相比硬件条件,对于拥堵收费的社会接受程度更加关键。例如,拥堵收费政策在美国各大城市中广为讨论,经历了多年的长途跋涉乃至挫败,直到今天最为接近开征的也只有纽约一地。在这一过程中,如何赢得公众支持是绕不开的问题。而同时,不应忽视的是,社会接受的问题不是一成不变的。斯德哥尔摩推出拥堵收费政策的过程颇有戏剧性。在开征之前,40%的市民表示他们非常可能支持,而在接近开征之前,这一比率跌至36%,而且此前最为支持人群的转向最为显著。但在政策实施五年以后的2011年,这一支持率又再度飙升至70%,甚至在经常付费人群当中,这一比例也在50%以上。媒体的画风也经历了开征前的激烈批评到开通之后非常正面的显著变化。而该市交通负责人对后来城市给出的建议就是“Just do it”。

国内拥堵收费要非常慎重

参考以上,在考虑中国城市的汽车使用管理政策时,在限行之外,拥堵收费仍是一个潜在的政策选项。从效果上说,直接瞄准交通流量控制目标,而且采用价格调节手段的拥堵费调节可能更为有效。而同时,拥堵费的实施也比汽车限行面临更大挑战,尤其是社会接受程度问题。由于种种挑战,国内在是否、何时以及如何推出拥堵收费政策的问题上将不得不非常慎重。

从两个方面看,拥堵收费的推出目前看来并不必然。

首先,汽车普及水平仍然偏低。不管是伦敦、斯德哥尔摩,还是纽约,其政策都是整个社会汽车普及达到相当程度的条件下推出的。而就中国而言,汽车拥有水平离成熟工业国仍有相当距离,即使在北上广深这样的一线城市,尽管汽车普及水平一度快速进展,但过去十年来受汽车限购政策的影响已大大放缓。只要放开限购不是全面立即实施,拥堵费政策的导入仍有斟酌等待的余地。

其次,公交系统的发展仍有空间,拥堵缓解仍然可能。相比开车出行,公交尤其是地铁出行没有私车出行的舒适和便利,但同时却也有不必停车的便利,尤其是具有准时、快速所带来的时间价值,对部分司机是有相当吸引力的。由于这种因素的存在,在一定的公交发展水平上,车辆增加所导致的拥堵加剧,会让部分私车出行转向公交,形成两大交通模式之间新的均衡。同理,在一定的拥堵条件下,新开通的地铁也会分流路面交通,缓解拥堵。这也是为什么过去数年中,相当数量城市拥堵系数出现下降的重要原因之一。在这方面,在地铁建设方面后来居上的成都是一个很好的例子。除了公交,其他交通模式的发展,也可以不同程度缓解交通拥堵,如北京近期所推广的慢行交通。

随着时间推移,不同交通模式之间的自动均衡机制可能逐渐偏离相对理想的水平。首先,随着经济发展水平不断提升,一线城市的汽车数量伴随限购放松持续增加,导致拥堵程度的非线性上升。同时,随着各城市轨道交通建设不断成熟,分流路面交通的作用边际递减,公交将不再能有效对冲汽车使用规模扩大所带来的问题。到那时,拥堵水平将达到偏离社会最优的水平而让人变得难以接受。

如果真到了那一天,也只有到了那一天,拥堵收费的选项才会变得真实,成为一个不可回避的选择。无论如何选择,一个好的使用管理政策必然是以人为本,给人以选择,而不是别无选择,而且最好是不太难的选择。否则,即使有效,推行起来也会困难重重。在这个具体方面,国际的经验,中国的具体国情以及新的技术基础,相信会给政策的设计实施提供更多更好的选择。

(作者单位:西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心)

来源:第一财经
编辑:GY653

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